di Enrico Ceccotti

Il secondo numero del 2009 della rivista Lavoro Welfare è dedicato a due importanti tematiche che vedono coinvolto in prima persona il Sindacato. La prima affronta il delicato problema della regole di funzionamento e della democrazia sindacale in merito alla rappresentanza e la rappresentatività. La seconda analizza lo stato dell’arte della previdenza complementare alla luce delle difficoltà che sta incontrando in seguito alla crisi economica e finanziaria in atto.
 

Sono due temi che affrontano il delicato rapporto dell’esercizio della democrazia sindacale (tra competenze istituzionali del parlamento e del governo e libera contrattazione tra parti sociali) del ruolo del sindacato come rappresentate degli interessi dei lavoratori e lo stesso sindacato gestore di risorse quali i fondi pensione integrativi.

Questo numero della rivista nasce come rivisitazione e integrazione degli atti di due seminari promossi dall’Associazione Lavoro & Welfare. Il primo dal titolo “Rappresentatività e rappresentanza sindacale” tenutosi il 23 febbraio 2009, e il secondo dal titolo “La previdenza complementare, quali interventi per il rilancio” tenutosi il 20 aprile 2009. Gli interventi ai due convegni nella maggior parte dei casi sono stati riscritti e attualizzati e intergrati con una documentazione di supporto quali accordi e disegni di legge.

Onde evitare appesantimenti nella rivista ulteriore materiale di documentazione è riportato nel nostro sito www.Lavorowelfare.it.

 

Rappresentanza e rappresentatività

Il tema va contestualizzato nella "cornice" dei rapporti tra le varie componenti del movimento sindacale.

Il tema della rappresentanza sindacale è un tema che ha provocato dibattiti senza mai approdare a una soluzione strutturale e definitiva. Ciò è dovuto alla complessità e alla poliedricità della questione. Intanto i sindacati italiani sono diversi fra loro, per cultura, ideologia, concezione di sé e modello organizzativo.

La materia, in linea di principio, sarebbe disciplinata dall'articolo 39 della Costituzione, che però è rimasto inattuato per oltre mezzo secolo anche perché tutto sarebbe più semplice se, come pensavano e prevedevano i padri costituenti che concepirono gli articoli 39 e 40 della Costituzione, il sindacato in Italia fosse rimasto di fatto unico com’era nel 1946.

Per la diversa concezione del ruolo del sindacato è evidente che non ci possono essere regole coercitive per comporre i conflitti tra di loro, ma regole di convivenza o di raffreddamento dei contrasti d'opinioni fra le diverse organizzazioni o gruppi di lavoratori. Comunque non possono che trovare la loro soluzione attraverso la mediazione politica.

Se si vuole sciogliere il nodo politico-sindacale che fin qui ha bloccato la soluzione del problema della rappresentanza e rappresentatività qualsiasi ipotesi di riforma non deve sopprimere né snaturare il rapporto organico che lo Statuto dei lavoratori del 1970[1] ha istituito tra le "rappresentanze aziendali aziendali" e le associazioni sindacali esterne all’azienda. Non deve in alcun modo limitare la libertà di scelta di ciascuna associazione sindacale circa l’assetto del proprio rapporto con la base.

Dagli interventi presenti in questo numero di LavoroWelfare emerge che, in questa fase di grave frattura tra le confederazioni maggiori, si deve puntare a costruire una "cornice" in cui inserire il confronto tra posizioni anche fra loro inconciliabili, basata su di un meccanismo di misurazione della rappresentatività di ciascuno e sul riconoscimento del diritto della coalizione maggioritaria di negoziare con effetti estesi all’intera categoria.

È quello che si è realizzato nel pubblico impiego, dove tra l’altro questa "cornice" ha sostanzialmente premiato il sindacalismo confederale. Nel settore privato questa scelta è stata compiuta, in linea di principio, da tutte le confederazioni e dalla Confindustria, con il protocollo 23 luglio 1993[2] ma poi non le si è data attuazione sul piano legislativo, non si è realizzato il meccanismo di votazione periodica nei luoghi di lavoro e rilevazione sistematica dei risultati indispensabile per consentire la soluzione della questione dell’efficacia generalizzata dei contratti collettivi.
Con un meccanismo che consenta di misurare e certificare periodicamente la rappresentatività dei sindacati, anche gli "accordi separati", cioè i contratti collettivi stipulati da una parte soltanto dei sindacati, potrebbero non essere considerati più come una anomalia: dove il dissenso è insanabile, contratta chi rappresenta la maggioranza dei lavoratori nell’ambito della categoria. Occorre tener conto del fatto che il contratto collettivo ha di fatto un campo di applicazione che va ben al di là del novero degli iscritti a questo o quel sindacato stipulante. Non si può negare a questa parte dei lavoratori, i cui interessi sono inevitabilmente coinvolti, la possibilità di influire sulle scelte negoziali.

In merito alla regolamentazione per legge della rappresentanza c'è chi pensa di risolvere la questione imponendo per via legislativa la regolamentazione della rappresentanza sindacale. Un intervento legislativo su questa materia ha sollevato la preoccupazione che una legge sulla rappresentanza sindacale possa costituire il primo passo sulla strada della limitazione alla sola coalizione maggioritaria della facoltà di proclamare lo sciopero, nei servizi pubblici. Dagli interventi emerge ciò è considerato una fuga in avanti e un errore pericoloso. Non deve essere imposta dalla legge: essa è sempre stata e deve restare un'opzione statutaria di ciascun sindacato, libera anche per quel che riguarda le sue modalità di attuazione concrete e il suo possibile adattamento alle circostanze.

La storia parlamentare registra tra l’altro che i tentativi fin qui fatti non hanno approdato a leggi in materia.

Il motivo per cui il disegno di legge Smuraglia, approvato dal Senato nel maggio 1995, non superò il successivo vaglio della Camera, sta essenzialmente nel fatto che esso tendeva a istituire per legge un organo di rappresentanza elettiva nei luoghi di lavoro, distinto e autonomo dalle associazioni sindacali (anche se queste potevano ovviamente concorrere alla sua costituzione candidando i propri rappresentanti): quell'organo di rappresentanza diventava così una sorta di "comitato di base" istituito per legge. Non veniva salvaguardato il rapporto organico tra il sindacato e i suoi rappresentanti in azienda. La rappresentanza sindacale rischiava di costituire un soggetto sindacale a sé stante, autonomo, creato per legge.

Nella XIII Legislatura relativamente alla legge sulla rappresentanza sindacale la commissione Lavoro aveva elaborato un testo unitario, con una serie nutrita di allegati tesi a regolamentare le modalità delle elezioni. Il successivo iter venne frenato per il lavorìo di una lobby che si configurava come una sorte di portavoce degli ambienti confindustriali contrari alla legge. Considerato lo stallo Pietro Gasperoni, presentò una sua autonoma nuova proposta. Il disegno di legge fu presentato il 16 febbraio 99 sulla Rappresentanza Sindacale. I primi 9 dei 12 articoli di questa legge erano già stati approvati nel luglio 99 mentre gli ultimi tre non furono votati dall'assemblea di Montecitorio.

Nell’attuale legislatura il tema della rappresentanza e della rappresentatività è stato uno degli argomenti trattati dall’Indagine parlamentare conoscitiva sull'assetto delle relazioni industriali e sulle prospettive di riforma della contrattazione collettiva[3].

Le audizioni svolte dalla Commissione, in un periodo di nove mesi (dal 25 giugno 2008 al 25 febbraio 2009), si sono articolate in due cicli. Al termine del primo ciclo di audizioni è intervenuta la sottoscrizione dell'Accordo quadro sulla riforma degli assetti contrattuali, del 22 gennaio 2009[4]. Per la rilevanza dei contenuti dell'Accordo (considerato anche che l'intesa non è stata sottoscritta dalla Cgil), la Commissione ha ritenuto di svolgere un ulteriore ciclo di audizioni.

Nel complesso, le audizioni hanno assicurato un confronto molto approfondito con i soggetti coinvolti e hanno consentito di tracciare un quadro piuttosto completo delle problematiche esistenti, mettendo in luce il positivo contributo che le istituzioni rappresentative, in primo luogo il Parlamento, possono dare ad una riforma del sistema delle relazioni industriali e della contrattazione, in particolare attraverso forme di legislazione di sostegno.

Il documento è strutturato in tre parti essenziali: con le prime due si intende illustrare i principali elementi di valutazione e di conoscenza forniti nel corso dei due cicli di audizioni; con la terza, invece, ci si propone di evidenziare talune proposte conclusive, anche in vista della possibile adozione di specifiche iniziative in materia. Analizza vari aspetti delle relazioni sindacali: dall’analisi dei risultati del protocollo del 23 luglio 1993, al ruolo delle istituzioni pubbliche, alla tutela del potere d'acquisto, alla contrattazione di secondo livello, alla rappresentanza e rappresentatività sindacale, al ruolo degli enti bilaterali.

Nelle audizioni, in merito alla questione della rappresentanza e della rappresentatività, il Ministro Sacconi si è dichiarato contrario all'introduzione di una legislazione sulla rappresentatività degli attori sociali e osserva che l'unico ruolo che le istituzioni potrebbero utilmente svolgere, per favorire la dialettica tra le parti, è di tipo informativo. Ritiene necessario che il tema venga definito attraverso criteri determinati pattiziamente.

Le confederazioni sindacali rilevano che sarebbe utile rendere operativo l’accordo raggiunto sulla rappresentanza e sulla rappresentatività che si ispira al modello già utilizzato con successo nel settore pubblico e che un analogo sistema è tuttora oggetto del confronto con le organizzazioni datoriali [5].

La questione delle regole per la misurazione della rappresentanza delle parti sociali assume nuova pregnanza nella prospettiva di un ampliamento della contrattazione decentrata. Il buon funzionamento della contrattazione aziendale richiede regole chiare per la misurazione del peso dei vari soggetti rappresentativi dei lavoratori. La verifica della rappresentatività, fondata su indicatori inequivocabili e condivisi, costituiscono uno strumento essenziale per garantire la democrazia dei luoghi di lavoro. Al riguardo non esclude che tali indicatori, una volta definiti dalle parti, possano successivamente essere recepiti attraverso una legge ai fini di un'applicazione generalizzata. Opinione comune è che il legislatore intervenga con norme di legge solo una volta che le regole della rappresentanza siano state definite in modo concordato tra le parti.

Il Cnel può rappresentare la sede ideale per la raccolta e la documentazione dei dati associativi e di consenso elettorale dei sindacati nonché, per la certificazione ufficiale della rappresentanza degli attori sociali anche se in alternativa viene proposto l’Inps.

Nella seconda parte dell'indagine tutti i soggetti auditi hanno posto l'accento sul proseguimento del processo negoziale da portare avanti senza esclusioni pregiudiziali, essendo il documento del 22 gennaio un accordo di principi da tradurre in intese negoziali. Soprattutto per quanto attiene alla definizione delle regole sulla rappresentanza e rappresentatività sindacale si auspica che si concretizzino le condizioni per una ricomposizione del dissenso, affinché si possa riprendere a marciare uniti nell'interesse del Paese e dei lavoratori, in un momento di grande difficoltà per tutti. Il tema della rappresentatività sindacale si ritiene che comunque vada affrontato separatamente rispetto alle questione del diritto di sciopero.
Nel formulare le proposte la Commissione rileva che qualsiasi intervento legislativo deve garantire il diritto sindacale fondato sul primato dell'autonomia collettiva, riconosciuta come capace di organizzarsi e di agire liberamente. Spetta al sistema delle relazioni industriali lavorare all'attuazione di una riforma condivisa dei meccanismi contrattuali, la quale punti su modelli partecipativi basati sull'assunzione di idonee responsabilità nelle scelte strategiche di sviluppo. un modello evoluto di relazioni industriali. Un modello in cui si possano conciliare collaborazione, partecipazione e rappresentanza dei lavoratori al fianco degli imprenditori, nel comune obiettivo di porre al centro la persona, in una logica di fidelizzazione e di promozione dell'occupabilità.

La Commissione concorda sul fatto che una equilibrata definizione del problema della rappresentanza e rappresentatività sindacale appare essenziale al buon funzionamento di un sistema moderno di relazioni industriali. Il tema, ampiamente trattato nel corso del secondo ciclo di audizioni dell'indagine, si lega all'impegno assunto dalle parti sociali con l'Accordo del 22 gennaio, che rimette a successivi accordi (cui pervenire entro tre mesi) l'introduzione di nuove regole in materia di rappresentanza e rappresentatività delle parti nella contrattazione, valutando anche l'ipotesi di fare riferimento alla certificazione Inps dei dati di iscrizione sindacale.
La Commissione, nell'auspicare una ripresa del dialogo tra tutti i soggetti in campo (anche coloro che, al momento, hanno motivato le ragioni del proprio legittimo dissenso), si dichiara disponibile a costituire una sede permanente di confronto istituzionale, alla quale le stesse parti sociali potranno - se lo riterranno opportuno - fare riferimento, nella prospettiva di accompagnare con coerenti iniziative di revisione legislativa e di indirizzo politico le più opportune riforme in materia di relazioni sindacali e di contrattazione collettiva, alcune delle quali già avviate sul versante pattizio.

 

Cesare Damiano, in sede di Commissione, all’atto della predisposizione del documento conclusivo tra l’altro, ha dichiarato:

A nome del mio gruppo, preannuncio un voto di astensione sul documento. Tale voto è accompagnato da un apprezzamento importante per il lavoro svolto. Vorrei ringraziare il presidente che ha voluto prevedere una nuova sessione di audizioni, anche dopo il raggiungimento dell'accordo non sottoscritto dalla Cgil.

Pur esistendo sull'argomento valutazioni diverse ciò non ci ha impedito di svolgere un lavoro costruttivo, cercando di superare gli steccati che la situazione corre il rischio di determinare, anche perché siamo profondamente consapevoli della necessità di recuperare, sul terreno del modello contrattuale, una visione unitaria, proprio per l'efficacia del modello stesso. E’ molto importante lavorare, come abbiamo fatto, per tentare di recuperare un terreno comune relativamente al modello contrattuale. Consapevole della difficoltà di applicare un modello che nasce come non condiviso, credo che sarebbe molto saggio trovare una strada unitaria nel momento della sua concreta attuazione.

Sicuramente, questo documento è ispirato - grazie al lavoro di tutti - al tentativo di una ricomposizione unitaria e ritengo che questo sia molto importante anche per il momento che il Paese sta attraversando. Ciononostante, ci sono valutazioni diverse su più punti tra cui, nella parte relativa al diritto di sciopero, l'eccesso di apprezzamento rispetto alle iniziative che il Governo svolge su questo argomento che, per quanto ci riguarda, rappresenta un elemento di criticità. Ciò detto, abbiamo voluto assolutamente privilegiare la parte propositiva e costruttiva e crediamo che sia stato svolto un buon lavoro.

In sostanza, in un momento come questo, avere degli elementi anche minimi di convergenza rappresenta un punto sicuramente importante che aiuta il lavoro di questa Commissione. Pertanto, ribadisco che ci asterremo sul documento conclusivo, preannunciando l'intenzione di esprimere apprezzamenti, anche in un contesto pubblico, per il lavoro svolto.

Previdenza complementare

I lavoratori iscritti alle varie forme di previdenza complementare sfiorano i cinque milioni, 4.900.497 per la precisione. Il tasso di adesione rimane modesto (circa il 20%) e, cosa ancora più grave, la distribuzione degli iscritti continua a penalizzare sia i giovani sia i dipendenti delle imprese piccole e mediopiccole.

Meno della metà (poco più di 2 milioni) sono iscritti ai fondi pensione negoziali, detti anche fondi chiusi perché riguardano esclusivamente determinate categorie o addirittura determinate aziende. L’età media dell’iscritto ai fondi pensione oscilla intorno ai 45 anni. I grandi assenti sono ancora i giovani, ovvero coloro che in teoria avrebbero più bisogno di un meccanismo di previdenza complementare visto che la loro pensione pubblica – alla luce delle riforme che hanno drasticamente ridotto il tasso di trasformazione – sarà poca cosa. Esclusi completamente dai fondi pensione (fatta eccezione per la scuola) tutti i dipendenti pubblici, mentre i fondi pensione negoziali si sviluppano – come dice il termine stesso – solo laddove esiste un negoziato con le controparti: rimangono perciò fuori la stragrande maggioranza delle piccole e medie imprese e tutto il vasto mondo del precariato. Insomma per la previdenza complementare c’è ancora moltissimo da fare, nonostante le rassicurazioni del governo e in particolare del ministro Sacconi. Nel frattempo la crisi finanziaria è passata come un tornado e ha abbassato i rendimenti di tutti gli strumenti di risparmio previdenziale.

I dati, offerti dalla Covip nella Relazione annuale, mostrano una tenuta del sistema di previdenza complementare, ma su dimensioni inadeguate a integrare le future pensioni pubbliche dell’insieme dei lavoratori italiani. Inoltre nel secondo trimestre del 2007 la crisi finanziaria ha frenato il processo di crescita innescato dall’adozione della nuova normativa.

La riforma Dini di metà anni novanta implica, infatti, che il livello della pensione pubblica coprirà una quota molto più bassa dell'ultimo salario percepito dai lavoratori più giovani. In condizioni ordinarie arriverà mediamente al 50% (ma per chi ha lavori saltuari si può arrivare al 30-35%), mentre prima, con un lavoro stabile e continuativo, ancora soggetto alle vecchie regole, si sta ottenendo circa lo 80%. Se si vuole evitare che la riforma Dini crei futuri pensionati con livelli di vita molto inferiori a quelli ottenuti durante la loro età lavorativa, non resta dunque che sviluppare la previdenza complementare per i giovani e per le fasce più deboli dei lavoratori. La caratteristica contributiva e l’attuazione graduale della riforma Dini implicano, infatti, che l’integrazione della pensione pubblica è essenziale per i lavoratori più giovani e per gli occupati con posizioni precarie e temporanee. Ma questi ultimi si concentrano proprio nelle fasce a basso reddito del lavoro autonomo e nelle piccole e piccolo-medie imprese. Inoltre, vari indicatori mostrano la forte correlazione fra giovane età e precarietà occupazionale.

In sintesi finora la previdenza complementare italiana ha funzionato per chi ne aveva meno bisogno e ha fallito nei confronti dei lavoratori che non avranno un’adeguata pensione pubblica. I motivi principali di questa situazione sono molteplici. Il principale è legato al basso reddito e all’instabilità lavorativa. Nei primi anni Novanta e poi negli anni Duemila il nostro paese ha registrato aumenti drammatici nelle diseguaglianze di reddito fra alcune fasce privilegiate della popolazione e i lavoratori dipendenti di fascia media e bassa. Il problema delle diseguaglianze nei redditi è uno dei punti cruciali da affrontare da parte del sindacato e dei partiti del centro-sinistra e da parte di chi aspira a costruire una società più equa e più aperta. Un giovane, che ha un salario o uno stipendio poco al di sopra della sopravvivenza sociale e un contratto a termine, incontra ovvie difficoltà materiali e psicologiche nel progettare un risparmio per la pensione futura. I problemi correnti sono così assorbenti da cancellare la preoccupazione per il futuro. Un secondo motivo riguarda la percezione soggettiva che i giovani hanno del tasso di copertura della loro futura pensione pubblica rispetto al reddito da lavoro (il cosiddetto tasso di sostituzione). La maggior parte dei giovani si aspetta un tasso di sostituzione molto più elevato di quello che otterrà effettivamente. Vi è infine un motivo legato all’organizzazione della previdenza complementare in Italia. Come mostra il successo dei fondi pensione contrattuali nelle grandi imprese, il grado di sindacalizzazione è un fattore decisivo per l’adesione ai fondi pensione contrattuali. Nelle piccole e piccolo-medie imprese e nella vasta area del precariato la presenza del sindacato è debole. Se non c’è il sindacato, non vi sono neppure forti fondi pensione contrattuali.

Al contrario per i giovani, per i precari e per la miriade di lavoratori occupati in imprese piccolo-medie e piccole ci sarebbe bisogno di un pilastro complementare più robusto. L'assetto attuale della previdenza complementare non risulta quindi sufficientemente idoneo a svolgere la funzione per la quale è stata pensata. Questo assetto funziona infatti bene per i lavoratori che hanno una pensione pubblica di vecchio tipo; e funziona male per i giovani e i precari. Insomma: serve soltanto a chi ne ha relativamente meno bisogno. Non credo che sia una buona idea trascurare tale mal funzionamento nell'attesa che si risolva il problema delle diseguaglianze nei redditi e che diventi possibile rafforzare il pilastro pubblico.

In conclusione va osservato che comunque i fondi contrattuali hanno retto meglio alla crisi in termini di rendimenti netti. Nel suo complesso il sistema della previdenza complementare ha offerto buoni rendimenti netti ai suoi aderenti.

Sebbene fra il 1999 e il 2009 vi siano stati i due peggiori shock finanziari degli ultimi quarant’anni, nel primo decennio della loro vita i nuovi fondi pensione hanno realizzato rendimenti medi netti superiori a quelli del Tfr, specie se si tiene conto del trattamento fiscale favorevole e del contributo datoriale.

 

Questo numero della rivista Lavoro Welfare ha voluto dare un contributo a sollecitare interventi in questa direzione.

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