PROPOSTE SULLA FORMAZIONE CONTINUA
1. Il posizionamento dell’Italia rispetto all’Europa
Le indagini sulla formazione rivolte ai lavoratori occupati forniscono un quadro caratterizzato da criticità che permangono irrisolte nonostante alcuni passi avanti compiuti nell’ultimo decennio...
1. Il posizionamento dell’Italia rispetto all’Europa
Le indagini sulla formazione rivolte ai lavoratori occupati forniscono un quadro caratterizzato da criticità che permangono irrisolte nonostante alcuni passi avanti compiuti nell’ultimo decennio.
Il confronto con l’Europa mostra come la percentuale di imprese italiane che investono in formazione continua, pur essendo aumentata dal 1999 di circa 1/3, permane ben al di sotto della media europea: infatti, in Europa le imprese che hanno svolto attività di formazione continua (corsuale e/o non corsuale) nel 2005 è pari al 60%, la media italiana raggiunge appena il 32%. Questo indicatore ci colloca al terzultimo posto in Europa a molta distanza dal 47% della Spagna, dal 74% della Francia e dal 90% del Regno Unito.
Il numero di lavoratori che partecipa ad attività formative è pari in Italia al 29% dei dipendenti, contro una media europea del 33%. Lo scarto quindi è più ridotto rispetto a quello relativo al numero di imprese, ma bisogna considerare che il dato italiano è comunque distante da quello di altri Paesi europei, come la Francia in cui gli addetti che partecipano ad attività formative sono il 40%. Inoltre il dato non tiene conto delle imprese al di sotto dei 10 addetti, che rappresentano circa l’85% del totale delle imprese italiane e che, secondo l’ultimo Rapporto Excelsior, nel 2007 hanno mandato in formazione soltanto il 14,4%dei dipendenti. Infine le analisi sugli occupati evidenziano differenze molto accentuate nei livelli di accesso alla formazione, infatti la partecipazione dei lavoratori appare fortemente legata all’inquadramento professionale, alle caratteristiche socio-demografiche e alla dimensione d’impresa, favorendo una distribuzione delle opportunità formative che di fatto genera forti disparità e ulteriori ineguaglianze nel mondo del lavoro.
Le criticità presenti nel nostro sistema si riferiscono dunque sia alla ancora scarsa propensione delle imprese ad investire in formazione continua, sia alla esclusione di fasce rilevanti di lavoratori dalle opportunità formative finanziate con risorse pubbliche e/o private.
2) La formazione e l’impresa
Sul fronte delle imprese, i dati rilevano le difficoltà strutturali del nostro sistema produttivo in cui esiste uno “zoccolo duro”, ma limitato, di aziende che investono in modo ricorrente in formazione continua: si tratta di circa 1/3 delle imprese al di sopra dei 10 dipendenti, la cui propensione alla formazione continua è influenzata in una certa misura dalla dimensione (le grandi e medie aziende investono più delle piccole), ma soprattutto è strettamente dipendente dall’investimento in innovazione tecnologica, organizzativa e in ricerca e dai livelli di competizione con cui esse devono confrontarsi. In sostanza le imprese tendono ad investire maggiormente in formazione se vi sono spinte dalla necessità di competere e di garantire l’attuazione delle strategie di innovazione.
Se dunque ci si pone l’obiettivo di aumentare la platea di imprese che investe in formazione, è in primo luogo necessario intervenire con politiche industriali mirate, che incentivino le imprese a puntare sulle produzioni a più alto contenuto tecnologico e a promuovere l’innovazione, attraverso sgravi contributivi, la promozione di partnership tra imprese, università ed enti di ricerca ed altre misure specifiche. E’ inoltre necessario che l’investimento pubblico sia indirizzato a sostenere la ricerca, dando, a questo scopo, più risorse alle università e agli enti di ricerca, evitando la “fuga dei cervelli” e cercando di attrarre i più bravi ricercatori stranieri. L’investimento pubblico in ricerca, che attualmente è meno della metà (0,62% del Pil) della media dell’Unione europea (1,17%) e gli aiuti alle imprese innovative sono fondamentali per la creazione di un’occupazione di qualità, che richiede in entrata elevati livelli di istruzione dei lavoratori e impone lo sviluppo permanente delle loro competenze e conoscenze.
La formazione per chi lavora in un’impresa costituisce non l’unico ma certamente il più importante approccio per la formazione continua. Fin dalla legge 845/78 il legislatore si è preoccupato di favorire interventi formativi per i lavoratori, prevedendo che lo 0,30% del monte salari costituisse la fonte principale di cofinanziamento del Fondo sociale europeo. Negli anni successivi parte dello stesso monte risorse (che nell’insieme non è praticamente mai aumentato) è stato utilizzato per finanziare sia la legge 236/93, che consente di realizzare piani formativi aziendali, territoriali, settoriali e individuali, sia, dal 2000, i Fondi paritetici interprofessionali, gestiti dalle parti sociali, che in origine dovevano limitarsi ai quattro principali settori merceologici (industria, agricoltura, artigianato, servizi). e che sono per ora diventati ben 16.
Il tutto sempre nell’ambito dello stesso monte risorse, per cui la crescita dei Fondi interprofessionali ha prodotto la riduzione delle risorse del FSE disponibili per le Regioni e la riduzione degli interventi della legge 236/93, finora pure utilizzabili dalle Regioni. La legge 2/2009 ha previsto che le risorse della 236, pari annualmente a circa 100 milioni di euro, siano sottratte alla formazione continua e utilizzate esclusivamente per il sostegno al reddito.
I dati prima citati, che collocano l’Italia tra gli ultimi posti d’Europa rispetto all’utilizzo della formazione impongono profondi cambiamenti al quadro finora descritto:
a) un aumento delle risorse utilizzabili per la formazione: lo 0,30% andrebbe almeno raddoppiato, prevedendo per le micro, le piccole e le grandi imprese, sia livelli diversi di partecipazione finanziaria, sia una differenziazione delle modalità e degli strumenti adottati per finanziare la formazione continua. Alla decisione delle parti sociali potrebbe essere assegnato il compito di trasformare il contributo delle imprese da obbligatorio in volontario. L’ammontare del contributo potrebbe essere definito negli accordi contrattuali, in modo da favorire la costruzione, accanto ai Fondi interconfederali, di Fondi di settore, che potrebbero praticare politiche formative più coerenti con le professionalità dei singoli settori, nel quadro da tutti auspicato di una riduzione del numero dei contratti collettivi;
b) separare le modalità di cofinanziamento del FSE dal cofinanziamento dei Fondi interprofessionali, in modo da evitare le logiche contrapposte tra Regioni e Parti sociali;
c) favorire meccanismi che consentano l’adesione agli stessi Fondi di diverse tipologie di lavoratori, a partire dagli apprendisti e dagli atipici, differenziando naturalmente il peso dei contributi delle imprese;
d) incentivare interventi congiunti tra Regioni e Parti sociali, che riprendano lo spirito dell’Accordo del 2007, siglato tra Coordinamento delle Regioni, Ministero del Lavoro e Parti Sociali, finalizzato all’individuazione di sinergie virtuose tra Fondi interprofessionali e Regioni. La collaborazione può essere sviluppata nel quadro di un efficace sistema di governance, che a sua volta richiede la presenza di Fondi dotati di una capacità finanziaria e operativa adeguata ai compiti loro attribuiti. Questa presenza può essere garantita soltanto attraverso la definizione di criteri più stringenti per la nascita di nuovi Fondi che ne evitino l’ingiustificata proliferazione e modalità che incentivino l’accorpamento di alcuni dei Fondi già esistenti;
e) prevedere detrazioni fiscali e altre misure di sostegno per le imprese che attivano percorsi formativi, oltre che ricerca, o innovazione, con particolare riferimento ad azioni formative strettamente connesse allo sviluppo di poli tecnologici e coerenti con scenari di politiche industriali stimolate da provvedimenti nazionali, sull’onda dell’importante esperienza del Progetto Industria 2015 dell’ex ministro Bersani;
f) ripensare il concetto di impresa formativa, elaborando una definizione non ideologica che consenta di stabilire quali siano i contesti realmente formativi, a quali bisogni di formazione l’impresa possa rispondere adeguatamente e a quali condizioni l’impresa possa svolgere un ruolo formativo utilizzando i finanziamenti pubblici;
g) promuovere, anche attraverso l’intensificazione dell’impegno dei Fondi paritetici interprofessionali, interventi di sensibilizzazione rivolti agli imprenditori e servizi di informazione e di assistenza per aiutare le aziende a realizzare attività formative per i propri addetti. A questi interventi dovrebbe essere associata un’azione diretta a semplificare le procedure per l’accesso delle aziende alle opportunità formative;
h) promuovere azioni che sviluppino la motivazione alla formazione e all’aggiornamento continuo dei lavoratori e, in particolare, degli over 45, delle donne e dei lavoratori meno qualificati. A questo scopo si potrebbe intervenire offrendo servizi efficaci di informazione e di orientamento e soprattutto creando nei luoghi di lavoro condizioni organizzative e di sviluppo delle carriere che incentivino la partecipazione dei lavoratori ad attività formative.
3) La formazione come diritto del cittadino ad apprendere
In Italia, dove il 32,6% della forza lavoro ha soltanto la licenza dell’obbligo e ben il 7,3% ha appena la licenza elementare o neppure quella, e solo il 6,2 partecipa nel corso di un anno ad attività formative in impresa o nell’educazione degli adulti, la formazione continua, da sola, non è sufficiente a promuovere un adeguato ampliamento della platea dei suoi destinatari.
E’ necessario a questo scopo rafforzare anche il ruolo della scuola, dell’università, della formazione professionale e delle diverse agenzie formative, per innalzare le competenze dei lavoratori, affiancandosi alla formazione in impresa e a quella concertata tra organizzazioni sindacali e imprenditoriali.
In un mondo dove, almeno in teoria, si proclama che la formazione dovrebbe accompagnare ogni persona per tutto l’arco della vita, a fronte delle travolgenti trasformazioni della società, la formazione continua deve dunque chiaramente integrarsi nell’insieme dei percorsi formativi dalla scuola all’università all’educazione degli adulti.
Proprio per questo la riforma più importante in questo ambito dovrebbe consistere nell’inserimento nel nostro ordinamento giuridico del diritto ad apprendere per tutti, prevedendo un monte ore annuale per ogni cittadino, che può essere incrementato, per i lavoratori, dalla contrattazione collettiva.
Il Governo Prodi aveva predisposto un disegno di legge sul tema, frutto di eccessive prudenze sul terreno del diritto e dei costi. Ora ben due DdL sono stati presentati rispettivamente alla Camera e al Senato da parlamentari del PD e la stessa CGIL ha predisposto una proposta di legge di iniziativa popolare, sulla quale nei prossimi mesi inizierà una raccolta di firme. Altre proposte sono in corso di elaborazione da parte di altri soggetti impegnati nel campo dell’educazione degli adulti. Sarebbe importante aprire un confronto con tutte le forze politiche, con le organizzazioni sindacali e con le diverse associazioni per individuare punti di vista comuni che possano favorire un itinerario positivo di questi DdL.
4) Un intervento mirato alle fasce deboli
Le indagini condotte anche negli anni più recenti confermano che a fruire maggiormente delle opportunità formative sono i lavoratori più forti sul mercato del lavoro, quelli cioè a tempo indeterminato, con livelli di istruzione e con qualifiche medio-alte; sono inoltre favoriti gli uomini e coloro che lavorano nelle imprese di media-grande dimensione nelle regioni del Nord. Mentre molti lavoratori appartenenti alle fasce più deboli: precari, donne, lavoratori più anziani e basse qualifiche, rimangono esclusi dalle opportunità formative o ne sono solo marginalmente interessati.
Per evitare l’obsolescenza delle competenze di questi lavoratori e ridurre il rischio di una espulsione dai processi lavorativi, è indispensabile che il loro coinvolgimento in attività formative diventi una effettiva priorità. A questo scopo l’introduzione per legge di un diritto soggettivo alla formazione permanente è utile, ma non sufficiente.
Tra i vari temi da affrontare per garantire l’effettiva esigibilità del diritto alla formazione diventa decisivo lo sviluppo e la diffusione sull’intero territorio di servizi di orientamento, che forniscano a tutti gli interessati, ma con particolare riferimento alle fasce più deboli, informazioni utili sulle opportunità formative e di lavoro e un bilancio di competenze individuale che consenta a tutti di riconoscere le proprie possibilità. Per questo è fondamentale un rafforzamento dei servizi pubblici per l’impiego, sia sul versante dell’attività di bilancio di competenze per gli utenti, sia nelle attività di raccordo con la domanda di lavoro. L’impegno dei servizi per l’impiego deve essere in sinergia con quello dei diversi centri di informazione e orientamento pubblici e privati, costruendo una rete di disponibilità che sia accessibile a tutti gratuitamente e che sia capace anche di promuovere i servizi offerti presso la potenziale utenza. E’ necessario peraltro sottolineare che i livelli di prestazione dei servizi pubblici per l’impiego, che in alcune aree del territorio nazionale risultano assolutamente insufficienti, possono essere elevati soltanto nel quadro di un deciso recupero di efficienza della pubblica amministrazione.
Per quanto riguarda i lavoratori con contratti atipici, è innegabile che la flessibilità che avrebbe dovuto facilitare l’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro si è troppo spesso trasformata in precarietà. Per molti lavoratori, del settore pubblico o privato, che passano da un contratto di lavoro flessibile ad un altro sempre a tempo o, in questa fase di crisi, alla disoccupazione senza sostegno al reddito, la flessibilità non è una scelta, ma una inaccettabile limitazione della libertà di progettare il proprio futuro. Il lavoratore flessibile costa meno di quello a tempo indeterminato, ma su di lui il datore di lavoro non investe, la formazione è un costo che non è conveniente sostenere a favore di un precario. E’ allora necessario intervenire in questo ambito su due fronti: da un lato evitando che la flessibilità diventi una condizione stabile, a meno che non corrisponda ad una scelta del lavoratore; dall’altro prevedendo una serie di tutele per il lavoratore, compresi gli ammortizzatori sociali in caso di licenziamento e l’inserimento in percorsi di formazione finalizzati ad evitare l’obsolescenze delle competenze e a facilitare l’inserimento in altri contesti lavorativi. I lavoratori flessibili devono essere tra i principali destinatari delle opportunità formative proprio perché la loro necessità di adattarsi e di ricollocarsi sul mercato del lavoro è molto elevata. Di questa necessità dovrebbero tenere conto anche i contratti collettivi, che invece nella maggior parte dei casi continuano a non includere i lavoratori atipici tra i destinatari degli interventi di formazione continua.
Un’attenzione particolare deve essere rivolta alle donne. L’importanza della loro partecipazione al mondo del lavoro per innalzare i livelli di competitività e di produttività è nota, eppure in Italia il tasso di occupazione femminile è fra i più bassi d’Europa. Anche le donne che lavorano sono in Italia molto penalizzate, sia perché l’attività fuori casa non riduce il lavoro in casa e per la cura dei figli e dei parenti anziani, sia perché a parità di competenze spesso guadagnano meno degli uomini e le loro opportunità di carriera sono molto più limitate. Per favorire la partecipazione delle lavoratrici ai percorsi di formazione è dunque necessario intervenire con politiche mirate di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, che comprendano anche il potenziamento del sistema di welfare per garantire i servizi di cura agli anziani e gli asili nido. Nel frattempo è indispensabile prevedere che gli interventi formativi rivolti alle donne siano accompagnati, quando necessario, da un sostegno finanziario (voucher di conciliazione) che consenta alle donne di fruire di servizi di cura per bambini ed anziani. Allo stesso tempo occorre intervenire con determinazione per rimuovere gli ostacoli che impediscono una effettiva parità tra uomini e donne sul lavoro. A questo scopo potrebbero essere adottate misure finalizzate ad eliminare le disparità retributive e a premiare le imprese che si impegnano a combattere le pratiche discriminatorie e a promuovere le azioni positive.
Infine non meno importante è il tema dell’invecchiamento attivo. In Italia il tasso di occupazione per la fascia di età 55-64 anni è al 33,8% rispetto ad una media europea del 44,7%, mentre gli obiettivi fissati a Lisbona prevedono per il 2010 il raggiungimento di un tasso di occupazione di almeno il 50%. Oltre a non investire per aumentare i livelli di occupazione degli “over”, il nostro Paese non investe neanche nella loro formazione quando sono occupati. I risultati del confronto tra i paesi europei sulla formazione continua mostrano che, tra i lavoratori che partecipano ad almeno un corso di formazione, la classe di dipendenti oltre i 55 anni è la meno coinvolta (22,4% a fronte di una media europea di oltre il 28%). Indubbiamente le imprese sono più interessate ad investire nella formazione dei lavoratori tra i 35 ed i 44 anni, ma anche gli investimenti pubblici faticano a concentrarsi sui lavoratori oltre questa fascia di età. I dati di monitoraggio disponibili sulla spesa pubblica in formazione evidenziano un coinvolgimento dei lavoratori che hanno superato i 45 anni non superiore mediamente al 25% rispetto alle altre classi di età. Investire nell’invecchiamento attivo, anche attraverso politiche formative mirate che tengano conto delle specifiche esigenze degli over 45, significa promuovere nello stesso tempo una società più dinamica e ricca di opportunità e una maggiore competitività del sistema produttivo.
5) Il rilancio della contrattazione e la bilateralità
Un contributo importante all’aumento della platea dei destinatari della formazione continua, con particolare riferimento alle fasce più deboli di lavoratori, può venire da un’assunzione di responsabilità attiva da parte del sindacato. L’introduzione di un diritto alla formazione soggettivamente esigibile non è sufficiente se il sindacato non ne fa un elemento centrale della contrattazione nei luoghi di lavoro, stabilendo i target prioritari che beneficiano della formazione e le condizioni di orario e organizzative necessarie ad esercitare questo diritto.
L’introduzione nei Contratti delle tipologie di lavoratori cui destinare prioritariamente gli interventi formativi: precari, donne, lavoratori anziani, ecc; di un monte ore specificamente dedicato alla formazione continua; di elementi di flessibilizzazione dell’orario di lavoro per permettere ai lavoratori di partecipare ad attività formative; di modalità di organizzazione del lavoro che consentano ai lavoratori non soltanto di assumere maggiore responsabilità e autonomia, ma anche di sviluppare nel lavoro le proprie competenze e conoscenze, sono tutti elementi che possono contribuire ad ampliare la platea dei destinatari della formazione continua.
L’introduzione di un diritto alla formazione presuppone un’assunzione di responsabilità anche da parte del lavoratori, che possono anche essere chiamati a partecipare ai costi della formazione. Ma nel contempo si devono creare le condizioni affinché i lavoratori possano trovare nella formazione una effettiva opportunità di crescita professionale. A questo scopo sarebbe importante che le parti sociali si impegnassero a rinnovare i sistemi di classificazione del personale, inserendo le competenze dei lavoratori, sviluppate anche attraverso la partecipazione ad attività formative, tra gli aspetti di cui tenere conto nella valutazione sugli avanzamenti di carriera.
Per promuovere le opportunità formative nei luoghi di lavoro è però necessaria un’azione decisa volta a diffondere la contrattazione decentrata, che attualmente riguarda soltanto 1/3 dei lavoratori, attraverso l’adozione di misure che incentivino non soltanto la contrattazione aziendale, ma anche quella territoriale.
La crescita della conoscenza nel mondo della produzione è la condizione fondamentale della competitività delle imprese, su questa base è possibile aprire una nuova stagione di relazioni industriali tra le parti sociali, nella quale una funzione importante può essere svolta dalla bilateralità. Già oggi in molti settori sono previsti enti bilaterali, cui vengono affidati compiti rilevanti in materia di formazione e, in alcuni casi, anche di welfare. Il ruolo riconosciuto agli Enti bilaterali può essere rafforzato ed esteso anche ad altri settori a condizione che esso venga esercitato mediante l’utilizzo di risorse finanziarie versate dalle imprese e dai lavoratori, nei limiti e con le modalità stabilite dal Contratto e che i servizi erogati siano integrativi e non sostitutivi delle politiche attive e di welfare attuate dallo Stato.
6) Un Piano straordinario per la formazione
Gli obiettivi indicati dovrebbero diventare le priorità di un Piano straordinario per la formazione, condiviso da Governo, Regioni e Parti Sociali, che dia il senso culturale e politico del ruolo fondamentale della formazione e dell’educazione degli adulti per attrezzare il Paese in vista dell’auspicata fase di uscita dalla crisi, sottolineando che l’innalzamento delle competenze dei cittadini e dei lavoratori costituirà una leva decisiva per tenere il passo con le sfide della competitività globale.
Il Piano potrebbe essere dotato di investimenti graduali in una logica di sussidiarietà tra Stato, Regioni e Fondi gestiti dalle parti sociali, coinvolgendo anche scuole, università, centri di formazione professionale e agenzie formative private, con una metodologia comparabile a quella utilizzata oggi per gli ammortizzatori sociali, che, se utilizzata per il rilancio delle competenze, darebbe esiti più efficaci.
All’interno del Piano dovrebbero essere individuate le priorità di intervento, con particolare riferimento al Mezzogiorno, alle donne, ai lavoratori over 45 e ai precari. La parti sottoscrittrici del Piano potrebbero inoltre impegnarsi, da un lato a incentivare la formazione ad iniziativa individuale e dall’altro ad introdurre - attraverso interventi legislativi, integrati e rafforzati in sede di contrattazione collettiva - un monte ore di cui i lavoratori possano disporre per la partecipazione ad interventi di formazione e aggiornamento permanenti.
Il Piano dovrebbe porsi come finalità generale il raggiungimento, almeno entro il 2012, dell’obiettivo di Lisbona (12,5% di adulti partecipanti ad attività formative nel corso di un anno), ma lasciando all’iniziativa autonoma concertata di Regioni, Province, Comuni, Parti Sociali il compito di decidere gli interventi da attuare. Il monitoraggio quantitativo e qualitativo dell’operazione a livello nazionale potrebbe essere affidato all’Osservatorio per la formazione continua, di cui alla legge n. 289 del 2002, costituito da Regioni, Parti Sociali e Ministero del lavoro, integrato dal Ministero dell’istruzione e dell’università, con il supporto dell’ISFOL e dell’INVALSI.
7) Il riconoscimento delle competenze
Parallelamente andrebbero finalmente definite anche nel nostro paese modalità concrete per riconoscere le competenze acquisite dai lavoratori nel corso della loro esperienza di lavoro, accelerando l’attività del Tavolo sugli standard di competenze, costituito dai Ministeri del lavoro, della scuola e dell’università, dalle Regioni e dalle Parti sociali. Tale impianto consentirebbe di collegare meglio i contenuti delle attività formative all’evoluzione delle professionalità dei lavoratori e favorirebbe un intervento più forte della contrattazione nei diversi settori, che potrebbe legare lo sviluppo di carriera e di retribuzione anche alla partecipazione documentata di percorsi formativi finalizzati al conseguimento di competenze certificate. La definizione di un assetto nazionale per il riconoscimento delle competenze, inquadrato nei sistemi di certificazione europea, avrebbe inoltre un positivo effetto sulla mobilità del lavoro, in particolare per i giovani.
Roma, 13 maggio 2009